Prima parte

Dalla figura del giudice istruttore al Pubblico Ministero

Prima di ripercorrere la storia delle parti essenziali che costituiscono il processo in Italia bisogna partire da una domanda, innata nell’essere umano: che cos’è la giustizia? Una diatriba concettuale e dialogica che ci portiamo dietro da oltre duemila anni. Neanche uno studioso attento come Hans Kelsen, nel suo saggio “Che cos’è la giustizia?” del 1952, riuscì a fornire una risposta. Parafrasando una metafora utilizzata dall’Autore, possiamo definire la giustizia nei seguenti termini: vi sono due uomini che sono innamorati della stessa donna e allo stesso tempo iniziano a fargli la corte, portando le loro tesi dinnanzi a questa; alla fine della storia la donna sceglie di stare con uno dei due. Ed ecco spiegata la giustizia: i due uomini costituiscono le parti processuali (accusa e difesa), la donna un soggetto terzo e imparziale (il giudice) decide di avallare le tesi dell’una o dell’altra parte.

A seconda degli ordinamenti statuali, la posizione e il ruolo del pubblico ministero cambiano, e, viceversa, quella del giudice. Quando entrò in vigore nel 1930 il Codice di Procedura Penale, l’Italia si trovava sotto la dittatura fascista, e, il Codice d’allora, prevedeva un sistema di tipo inquisitorio. Che risvolti aveva nella realtà pratica? Ciò comportava che il pubblico ministero, chiamato Giudice Istruttore, decideva egli stesso alla fine delle indagini, svolte dalle forze di polizia, chi rinviare a giudizio e chi no – oggi questa funzione è svolta da un giudice terzo e imparziale, che a seconda dei casi si tratta di un Giudice per le Indagini Preliminari (G.I.P.) o Giudice per l’Udienza Preliminare (G.U.P.) – portando a fondamento della sua tesi solo ed esclusivamente elementi a carico degli imputati e non anche a discarico. Quindi, questi non vigilava costantemente sulle modalità e tecniche d’indagine della Polizia Giudiziaria, ma ne constatava gli esiti nelle risultanze finali, adoperate dal Giudice istruttore, nell’“ordinanza-sentenza” di rinvio a giudizio. Fin tanto che il nostro Paese rimase sotto un’egemonia dittatoriale, ovvero sia in una logica di un sistema autoritario, questo sistema filava liscio come l’olio.

Iniziarono a sorgere i primi problemi con l’entrata in vigore della Costituzione Repubblicana del 1948. Questa, infatti, sancisce che il Pubblico Ministero detiene l’esercizio dell’azione penale, mentre il giudice è un soggetto terzo imparziale. Soprattutto, viene sancita l’indipendenza del potere giudiziario da quello politico e legislativo creando un proprio autogoverno della magistratura, il CSM (Consiglio Superiore della Magistratura) con a capo, ma solo con funzioni rappresentative e di eventuale indirizzo, il Presidente della Repubblica.

I Costituenti, nel demandare questa carica rappresentativa al Capo dello Stato (art. 87 Cost.), gli attribuiscono il ruolo di garante della tripartizione dei poteri dello Stato. Per dirla con le parole di Piero Calamandrei, il Presidente della Repubblica è la viva vox del diritto (voce viva del diritto). Con l’entrata in vigore della Carta fondamentale, la convivenza con il vecchio Codice di rito del 1930 inizia a non essere così semplice. Questo problema inizia ad emergere soprattutto negli anni Settanta, quando l’Italia si vedeva movimentata da fazioni eversive molto forti (sia a destra sia a sinistra).

Il Codice impediva al giudice istruttore di partecipare attivamente alle indagini della polizia giudiziaria, poiché non deteneva il primo la direzione delle indagini. Questo comportò non pochi problemi, anche se i magistrati che più erano impegnati sul fronte dell’eversione cercarono in ogni modo di arginare il problema. Fu lì che iniziarono i primi rapporti di collaborazione effettiva costante tra l’Autorità Giudiziaria e le forze di polizia già nella fase delle indagini (si badi però delle varie Procure interessate dai fatti di terrorismo, solo pochi giudici istruttori erano titolari di quei procedimenti, quindi si era ancora agli albori). Bisognerà attendere il 1989, con l’entrata in vigore del nuovo Codice di rito, il Vassalli. Le novità più rilevanti ai nostri fini furono: il pubblico ministero coordina e dirige le indagini, in base alle deleghe da questi impartite; il rinvio a giudizio e/o a dibattimento di un indagato avviene ad opera di un Gip o di un Gup (come detto prima) che sono dei giudici terzi e imparziali; tutta una serie di attività che vengono svolte durante le indagini sono convalidate o meno dal Gip su richiesta del PM; l’emissione di una misura cautelare personale o reale viene convalidata o meno sempre dal Gip, su richiesta del PM; nel caso in cui il PM valuti che non si debba procedere per un determinato soggetto può chiedere l’archiviazione al Gip, che può convalidarla o se lo ritiene necessario imporre al PM ulteriori indagini; ed infine, nel momento in cui si svolgono le indagini il PM ha l’obbligo di cercare anche elementi a discarico dell’eventuale imputato, e non solo quelli a carico.

Sinteticamente possiamo riassumere che il disegno della Costituente troverà conferma solo nel 1989, stabilendo che se il PM conduce le indagini non può allo stesso tempo svolgere funzioni giudicanti (come avveniva quando il giudice istruttore decideva da sé chi rinviare a giudizio e chi no).

Parte curata da Mattia Muzzurru, caporedattore sezione Cronaca

Seconda parte

Il Consiglio Superiore della Magistratura: come cambierebbe con la nuova Riforma

Introduzione: il CSM nell’assetto attuale

Istituito nel 1907 come organo consultivo all’interno dell’allora Ministero di Grazia e Giustizia, nell’attuale assetto costituzionale il Consiglio Superiore della Magistratura (di seguito CSM) risponde all’esigenza di autonomia e di indipendenza della Magistratura.

Ciò risulta anche dalla sua collocazione sistematica nel testo costituzionale. All’art. 104 Cost., infatti, è sancita appunto sia l’intangibilità politica ed esecutiva dell’Ordine Magistratuale, che la disciplina del suo organo di autogoverno.

            Nell’assetto attuale, l’art. 104 Cost. non disciplina il numero dei componenti del CSM, ma ne indica le proporzioni interne. Un terzo dei membri è eletto dal Parlamento in seduta comune tra specialisti del diritto, i cd. membri laici perché estranei all’ordine giudiziario; mentre i restanti due terzi sono eletti da tutti i magistrati ordinari, costituendo i cd. membri togati, eletti infatti tra i magistrati in servizio. Oltre ai membri eletti, vi partecipano di diritto il Presidente della Repubblica nella sua veste di ‘arbitro e mediatore supremo’ tra i poteri costituzionali, il Primo Presidente della Corte di cassazione ed il Procuratore Generale presso la Corte di cassazione. Questi ultimi due rappresentano gli organi di vertice dell’ordinamento giudiziario, e sono nominati dal CSM stesso.

Nella prassi, il Presidente della Repubblica delega le proprie funzioni ad un vicepresidente, tipicamente membro laico dell’organo in analisi.

L’art. 105 Cost. ne disciplina invece le competenze. Spettano al CSM, infatti, «le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati». È in questa disposizione che si coglie la funzione del CSM quale organo di autogoverno dell’Ordinamento giudiziario, tenendo indenni i singoli magistrati da ingerenze politiche che possono qualificarsi talvolta con sostituzioni forza con magistrati favorevoli, talaltra ancora con provvedimenti disciplinari infondati.

• L’associazionismo giudiziario ed il correntismo

L’associazionismo giudiziario nasce nel 1909 a Milano come Associazione generale fra i Magistrati d’Italia. Quest’ultima, sciolta nel 1925 dal Regime fascista, si ricostituisce nel 1944 come Associazione Nazionale Magistrati, a cui attualmente è iscritto più del 90% dei magistrati.

Se i magistrati non possono far parte di associazioni politiche, così come sancito dalle disposizioni dell’Ordinamento Giudiziario e dall’art. 98 co. 3 Cost., possono pur sempre associarsi tra loro in forma apolitica. Ed è in questo solco che si inserisce il correntismo. Queste correnti sono nate negli anni Cinquanta come espressione di pluralismo culturale e come strumento di emancipazione della magistratura dal potere politico, le cui caratterizzazioni interne erano legate più che altro a diversità di vedute nell’interpretazione della legge.

Nel corso del tempo, questo pluralismo ha assunto una dimensione organizzativa sempre più incisiva nel funzionamento del sistema di autogoverno. Come evidenzia Luciano Violante, il correntismo ha progressivamente acquisito «una dimensione organizzativa che ha inciso sul funzionamento del sistema di autogoverno», fino a diventare, secondo l’analisi di Luigi Pepino, «uno degli elementi centrali del funzionamento del Consiglio Superiore della Magistratura», in particolare nei processi di selezione dei candidati e nelle dinamiche relative al conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi. In questo passaggio si colloca la trasformazione delle correnti da semplice espressione di pluralismo ideale a fattore strutturale dell’organizzazione e del funzionamento del CSM.

Le critiche al correntismo iniziano pubblicamente nel 2008, con accuse dal Partito Radicale e dal Popolo delle libertà, ma la vera esplosione della questione è avvenuta nel 2019. A seguito di un’indagine della Procura di Perugia che coinvolse il magistrato Luca Palamara, già presidente dell’ANM ed ex componente del SMM, dalle intercettazioni emerse l’esistenza di incontri e trattative informali tra magistrati appartenenti a diverse correnti e alcuni esponenti politici finalizzati a influenzare la nomina del Procuratore della Repubblica di Roma. La vicenda provocò una profonda crisi di credibilità dell’organo di autogoverno della magistratura, portando alle dimissioni di alcuni consiglieri del CSM e riaprendo il dibattito sul peso delle correnti nella gestione delle nomine e sul funzionamento complessivo del sistema di autogoverno della magistratura.

• Le reazioni allo scandalo Palamara

In ottemperanza agli obblighi previsti dall’ordinamento dell’Unione europea in tema di efficienza, nonché indipendenza della giustizia (cfr., tra le tante risultanze dell’ordinamento sopracitato, art. 3 Reg. UE n. 2020/2092) il legislatore è intervenuto con la Legge n. 71/2022, promossa dall’allora Ministro della giustizia Marta Cartabia, che, tra le altre cose, ha riformato l’ordinamento giudiziario e il sistema elettorale del CSM.

Tra le innovazioni principali vi è la modifica del sistema di elezione dei componenti togati del CSM, articolato in collegi territoriali con la possibilità di candidature individuali e con meccanismi volti a limitare la formazione di liste correntizie. La Riforma ha inoltre introdotto criteri più dettagliati per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi negli uffici giudiziari, imponendo una motivazione più analitica delle decisioni del Consiglio e una comparazione più strutturata tra i candidati.

Sono stati inoltre rafforzati gli strumenti di valutazione della professionalità dei magistrati e introdotti limiti più stringenti al passaggio tra funzioni requirenti e giudicanti nel corso della carriera, nel tentativo di aumentare la trasparenza e la prevedibilità delle scelte relative alle progressioni di carriera.

Parallelamente all’intervento legislativo, lo stesso CSM ha adottato una serie di iniziative interne volte a rafforzare la trasparenza nelle procedure di nomina e a ridurre il rischio di decisioni influenzate da logiche correntizie. In particolare, lo stesso CSM ha proceduto alla revisione della circolare sul conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, introducendo criteri di valutazione più puntuali e una più rigorosa struttura della motivazione delle delibere. Le nuove disposizioni hanno rafforzato il peso degli indicatori oggettivi di professionalità, quali l’esperienza organizzativa, i risultati conseguiti nella gestione degli uffici e le valutazioni di professionalità maturate nel corso della carriera.

Ulteriori interventi hanno riguardato la revisione delle prassi relative alla comparazione tra i candidati e una maggiore pubblicità degli atti e delle motivazioni delle decisioni consiliari. Tali misure, pur non incidendo direttamente sulla struttura dell’organo, mirano a rendere più trasparenti e verificabili le scelte del CSM, nel tentativo di rafforzare la fiducia nell’istituzione dopo la crisi determinata dallo scandalo Palamara.

• Le modifiche previste dalla riforma
  • Nomina dei componenti del CSM

Una delle più grandi e discusse novità si trova nel metodo di nomina dei componenti del CSM

La motivazione principale viene individuata nell’abbattimento del correntismo, al fine di giungere alla situazione in cui, il sorteggiato risponda, soltanto, verso se stesso, eliminando qualunque possibile sentimento di soggezione alle correnti.

Le critiche mosse a questa innovazione attengono al difetto di rappresentatività democratica introdotto dal sorteggio, ed un difetto di democraticità che andrebbe a sfociare in controllo dell’Esecutivo.

Per quanto riguarda il difetto di rappresentatività, le due concezioni contrapposte muovono dall’esistenza di un fattore di rappresentatività o meno nella struttura del CSM. Parte della dottrina la afferma, altra la nega fortemente.

Autorevole dottrina, contraria al sorteggio, finisce per riconoscere, seppur implicitamente, una tendenza di rappresentatività di fatto dell’ordine giudiziario all’interno del CSM, seppur negandone una sua politicizzazione.

In generale, taluna parte della dottrina (Bin e Pitruzzella) nega questa rappresentatività nel testo costituzionale. In particolare, viene attribuita al CSM una funzione di autogoverno per tenere l’ordine giudiziario indenne da pressioni esterne, e nient’altro. È una garanzia dell’indipendenza dall’esterno verso l’interno.

Talaltra parte invece riconosce esplicitamente la funzione rappresentativa del CSM. Franzoni nota come la dimensione rappresentativa è insita nella scelta del legislatore costituzionale della forma dell’elezione dei membri. Luciani risolve il problema della politicizzazione della rappresentatività ponendo il rapporto tra eletto ed elettore come un mero rapporto funzionale.

In realtà quest’ultima concezione non convince pienamente. Innanzitutto, se la rappresentatività sorge da una scelta politica del legislatore, nulla vieta allo stesso di operare una seconda scelta politica ed invertire questa concezione. È poi difficile negare che il rapporto elettorale si esaurisca in quello strumentale tra eletto ed elettore. Soprattutto alla luce della componente psicologica di quest’ultimo, in quanto sarebbe allora quasi assente. Si tratterebbe, pertanto, di un meccanismo di selezione che presenta tratti più prossimi al sorteggio che a una vera e propria elezione.

È doveroso aggiungere anche che la mera funzione di autogoverno, per sottrarre l’ordinamento giudiziario al controllo ministeriale, così come si può pacificamente riconoscere nella scelta del Legislatore del ’48, resta perfettamente rispettata.

Quanto al difetto di legittimazione democratica, nel dibattito il sorteggio viene indicato come cavallo di troia per la politica all’interno del CSM. La critica muove dal fatto che, mentre i membri togati rimarrebbero comunque eletti all’interno dell’Ordine Giudiziario, i membri laici verrebbero estratti a sorte da una lista predisposta dal parlamento in seduta comune.

Si argomenta spesso che detta lista sarebbe espressione della Maggioranza. Detto giudizio si fonda su una concezione errata dei rapporti tra Parlamento ed Esecutivo. Infatti, è il primo che predisporrebbe la lista, ed è anche il primo che si trova in una posizione di supremazia nei confronti del Governo attraverso il voto di fiducia. A maggior sostegno di ciò, attualmente l’elezione dei membri laici del CSM avviene con una maggioranza qualificata dei 3/5 (cfr. L. n. 44/2002), e non vi sono spinte che fanno presagire un’inversione della tendenza.

Quanto alle critiche al sorteggio di per sé, in realtà, questo metodo non è estraneo all’ordinamento, trovandosi addirittura all’art. 135 co. 7 Cost. è previsto, infatti, che la Corte costituzionale, nei giudizi sulla messa in stato d’accusa del Presidente della Repubblica, sia integrata con sedici membri estratti a sorte con determinate caratteristiche.

Le problematiche lamentate in ordine alla idoneità dei sorteggiati di ricoprire il ruolo di consiglieri del CSM, ad avviso dello scrivente, rappresentano un falso problema in realtà risolto in re ipsa. Astrattamente ogni magistrato può rivestire la qualifica di giudice penale, e di conseguenza comminare le relative pene.

• Giurisdizione disciplinare

La nuova formulazione, così come modificata dalla riforma, priverebbe il CSM della sua funzione disciplinare, deferendola invece ad una neoistituita Alta corte disciplinare, per la quale si rimanda infra.

Parte curata da Riccardo Blaso, redattore sezione Europa

Terza parte

L’Alta Corte Disciplinare

1. L’assetto attuale

L’attuale art. 105 della Costituzione sancisce la spettanza al Consiglio Superiore della Magistratura della decisione sulle assunzioni, sulle assegnazioni, sui trasferimenti, le promozioni ed i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati, secondo le norme dell’ordinamento giudiziario.

Da citare sono anche alcuni commi dell’art. 107 della Costituzione. In particolare, tale disposizione recita l’inamovibilità dei magistrati, e l’impossibilità di dispensarli o sospenderli dal servizio o destinarli ad altre sedi o funzioni se non “in seguito a decisione del Consiglio superiore della magistratura, adottata o per i motivi e con le garanzie di difesa stabilite dall’ordinamento giudiziario o con il loro consenso”. Lo stesso articolo prevede la facoltà, in capo al Ministro della giustizia, di promuovere l’azione disciplinare.

Pertanto, ad oggi, il Consiglio Superiore della Magistratura risulta essere investito anche della funzione disciplinare verso i magistrati, sollecitata dal Ministro della giustizia o dal Procuratore generale presso la Corte di Cassazione (cfr. su tale legittimazione l’art. 14, d.lgs. n. 109/2006). Prima di entrare nel dettaglio, appare opportuno segnalare un importante equivoco da evitare: confondere la responsabilità disciplinare da quella civile dei magistrati. Se la responsabilità civile dei magistrati consiste nel tutelare chi subisce un danno ingiusto a causa “di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere da un magistrato con dolo intenzionale o colpa grave” mediante la possibilità di richiedere il risarcimento dei danni, quella disciplinare consiste, invece, non nel “tutelare immediatamente i soggetti che entrano in contatto con i magistrati”, bensì per “conformare e orientare l’agire dei magistrati” per far sì che non venga pregiudicato “il prestigio e la credibilità della magistratura” e che, quindi, venga mantenuto “uno standard di comportamento definito dal legislatore, affinché l’apparato giudiziario venga sempre percepito come indipendente ed efficiente, perché sia credibile agli occhi dei cittadini”.

Ad oggi, il Consiglio superiore della magistratura esercita la funzione disciplinare mediante un’apposita sezione. Se in un primo momento il procedimento disciplinare dei magistrati assumeva una natura prevalentemente amministrativa, successivamente codesto ha subito un vero e proprio processo di “giurisdizionalizzazione”. In particolare, la l. n. 71 del 2022 ha sancito che i componenti della sezione disciplinare non possono far parte della prima, della quarta e della quinta commissione. Non solo: è stato anche sancita la possibilità di sostituire i componenti della Sezione disciplinare solamente per incompatibilità, astensione, o altro motivato impedimento, e sempre con i criteri di sostituzione preordinati dallo stesso Consiglio superiore della magistratura.

In particolare, l’attuale Sezione disciplinare del Consiglio superiore della magistratura è composta – come prevede l’art. 4 della l. n. 195/1958, come modificato dall’art. 23 della l. n. 71/2022 – da sei componenti effettivi e da cinque supplenti. Sono componenti effettivi il vicepresidente del CSM, un componente eletto dal Parlamento, un magistrato di Cassazione “con esercizio effettivo della funzione di legittimità”, da due magistrati giudicanti eletti al CSM da quattro collegi territoriali e da due magistrati requirenti eletti al CSM dai collegi territoriali. I componenti supplenti ripercorrono lo stesso schema di cui sopra al netto del vicepresidente del CSM. Viene sancita anche la possibilità di eleggere ulteriori membri supplenti qualora si verifichi l’impossibilità di formare il collegio.

Risulta anche l’appartenenza di diritto alla Sezione disciplinare del vicepresidente del Consiglio superiore della magistratura. Gli altri componenti, della sopracitata, effettivi e supplenti, invece, vengono eletti dal Consiglio superiore della magistratura tra i propri membri, mediante scrutinio segreto, a maggioranza di due terzi dei componenti del CSM. In caso di parità dei voti nella stessa categoria, tra i due risultanti è eletto il membro più anziano di età. L’art. 23 della l. n. 71/2022 ha anche aggiunto che lo stesso CSM prevede che i componenti della Sezione disciplinare possono essere sostituiti soltanto per incompatibilità, astensione o altro motivato impedimento. I criteri di sostituzione sono stabiliti dallo stesso CSM. I criteri per l’assegnazione dei procedimenti ai componenti effettivi della Sezione, invece, sono predeterminati dal presidente della Sezione disciplinare e sono comunicati al CSM.

Altro elemento importante dell’assetto oggi vigente riguarda le impugnazioni avverso le decisioni della Sezione disciplinare. Ad oggi, l’art. 24 del d.lgs. n. 109 del 2006 sancisce che il soggetto che ha subito il procedimento disciplinare od il Ministro della giustizia o, in alternativa il Procuratore generale presso la Corte di Cassazione, possono proporre ricorso per Cassazione avverso i provvedimenti di sospensione cautelare obbligatoria e facoltativa, nonché contro le sentenze pronunciate dalla Sezione disciplinare del CSM. Inoltre, viene sancita l’applicazione dei termini e delle forme previsti dal Codice di Procedura Penale.

2. Cosa cambierebbe con la Riforma costituzionale?

Compiuta la doverosa analisi dell’assetto previgente, è arrivato il momento di parlare dell’eventuale nuovo assetto costituzionale riguardante la responsabilità disciplinare dei magistrati, rientrante nel più ampio testo di legge costituzionale recante “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”, pubblicato in Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana il 30 ottobre 2025, Serie generale, n. 253.

In particolare, all’art. 4 del d.d.l. costituzionale di cui sopra emerge che l’art. 105 Cost. verrebbe innovato nel rimuovere al CSM la funzione disciplinare, rimanendo invariate le attribuzioni dello stesso, sempre nel rispetto delle norme sull’ordinamento giudiziario, sulle assunzioni, i trasferimenti, le valutazioni di professionalità e i conferimenti di funzioni ai magistrati.

La giurisdizione disciplinare su tutti i magistrati ordinari, giudicanti e requirenti verrebbe assegnata alla nuova Alta Corte disciplinare.

2.1 La composizione dell’Alta Corte disciplinare

La composizione sarebbe la seguente: quindici giudici, di cui tre nominati dal Presidente della Repubblica ed altri tre estratti a sorte da un elenco di soggetti predisposto dal Parlamento in seduta comune entro sei mesi dall’insediamento, compilato mediante elezione. Questo primo gruppo di membri (in totale sei persone), cc.dd. laici, sono selezionati tra professori universitari di materie giuridiche ed avvocati con più di venti anni di esercizio della professione.

Il secondo gruppo di membri di questa probabile Alta Corte disciplinare conterebbe, invece, nove magistrati, di cui sei giudicanti e tre requirenti, estratti a sorte tra i magistrati delle stesse categorie. Anche su questi membri, viene richiesto che svolgano l’esercizio della professione giudiziaria da almeno venti anni, e che abbiano svolto o svolgano funzioni di legittimità. Il motivo sull’esclusione dall’Alta Corte disciplinare dei giudici che svolgano funzione di merito sembrerebbe ricondotto alla volontà di “quasi compensare” la rimozione alla Cassazione del ruolo di giudice dell’impugnazione sulle sentenze disciplinari.

L’effetto collaterale di quanto sopra risiederebbe nel provocare una differenza di status tra giudici di merito e giudici di legittimità, in contrasto con l’art. 107, co. 3, Cost., che sancisce che “I magistrati si distinguono fra loro soltanto per diversità di funzioni”. Maggiore attenzione è stata compiuta sulle incompatibilità, con un elenco molto più specifico di cariche e professioni incompatibili con quella di giudice dell’Alta Corte disciplinare, rispetto a quella previste per i membri dei due probabili nuovi Consigli superiori della magistratura.

Rimarrebbe, seppur con una diversa proporzione tra laici e togati, la garanzia dell’indipendenza della magistratura, in quanto i magistrati componenti l’Alta Corte risulterebbero in maggioranza rispetto ai componenti laici. Da sottolineare è anche il fatto che il Presidente della Repubblica nominerebbe tre dei componenti dell’Alta Corte, espandendo la sua influenza anche nel delicatissimo tema disciplinare. Da sottolineare, altresì, è che la legge avrà il compito di prevedere quanti nomi dovranno contenere ciascuna delle liste che dovrebbero essere compilate dal Parlamento (una per i due CSM ed un’altra per l’Alta Corte) per la nomina dei componenti laici, nonché come deve avvenire la compilazione “mediante elezione”.

Dalla composizione dell’Alta Corte emerge che i magistrati giudicanti e quelli requirenti che si mira a separare nel probabile assetto dei due Consigli superiori della magistratura, in codesta si troverebbero ad operare, comunque, congiuntamente. Il sistema portoghese, per dire, contempla non solo la distinzione in due organi di autogoverno della magistratura, ma anche l’attribuzione a questi ultimi della funzione disciplinare. È pur vero che viene introdotto il sistema del sorteggio anche nell’Alta Corte disciplinare. Quello che bisogna evitare, nell’adottare questo approccio, è che sorgano conflitti tra l’Alta Corte ed i due nuovi CSM. Pertanto, andranno ripensati gli illeciti disciplinari e riportare il ricorso all’iniziativa disciplinare ad un’extrema ratio.

Il presidente dell’Alta Corte è nominato dai tutti i componenti di cui sopra, e deve essere scelto tra i membri laici. Inoltre, viene previsto che l’incarico di giudice all’Alta Corte dura quattro anni non rinnovabili. Altresì, viene sancita l’incompatibilità della carica di giudice dell’Alta Corte con quella di parlamentare, di parlamentare europeo, di consigliere regionale e di membro del Governo, oltre all’esercizio professione di avvocato “e con un ogni altra carica e ufficio indicati dalla legge”.

2.2 Un nuovo giudice speciale?

Secondo altri, l’eventuale nascita di questa nuova Alta Corte potrebbe porsi in contrasto con l’art. 102, co. 2, Cost. che comincia sancendo che “Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali”.

Su ambo le critiche, appare possibile ritenere che, come il legislatore costituzionale possa introdurre una deroga ai due articoli sopracitati, grazie all’art. 105 Cost., comprendente tutte le funzioni assegnate al CSM, che contempla, ad oggi, la funzione disciplinare in capo a quest’ultimo: pertanto, il legislatore costituzionale ben potrebbe introdurre, a prima facie, una deroga sia all’art. 111 Cost. che all’art. 102 Cost., considerando, soprattutto, che tale giudice speciale sarebbe introdotto proprio dalla stessa Costituzione. Ma tale modifica basta per costituzionalizzare l’Alta Corte, tenendo anche conto che la VI Disposizione transitoria e finale della Costituzione chiese “una revisione degli organi speciali di giurisdizione attualmente esistenti, salvo le giurisdizioni del Consiglio di Stato, della Corte dei conti e dei tribunali militari”, nonché la sempre necessaria osservanza dei principi di cui agli artt. 138 e 139 Cost.?

Quello che bisogna chiedersi è se il divieto di istituire giudici speciali possa essere ricondotto a quanto sancisce l’art. 139 Cost., che preclude che la forma repubblicana possa essere sottoposta a revisione costituzionale, considerando che quest’ultima norma costituzionale è stata oggetto di interpretazione estensiva, con molteplici limiti inespressi. In particolare, Corte cost., sent. n. 125/2025 ha sancito che “l’identità della nostra Costituzione definisce quelli che la giurisprudenza di questa Corte chiama princìpi «fondamentali» o «supremi», identificabili, nel corpo della Costituzione, sulla base di saldi criterî interpretativi d’ordine testuale e storico”, e che, codesti principi, “non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali (sentenza n. 1146 del 1988)”, “sicché costituiscono un limite assoluto per le fonti – pur di rango costituzionale – previste dall’art. 138 Cost.”.

Pertanto, le leggi costituzionali o di revisione costituzionali sono “libere di innovare anche significativamente le previsioni costituzionali”, ma non possono “in alcun modo legittimamente scalfirla o alterarla, tant’è vero che, qualora fossero in contrasto con l’insieme delimitato dei princìpi fondamentali (supremi), sarebbero costituzionalmente illegittime”.

Quindi, il divieto di istituzione di giudici speciali rientra nell’art. 139 Cost.? Da ricordare quanto affermava l’on. Merlin in Assemblea costituente, che affermava che il divieto di istituire nuovi giudici speciali sarebbe servito nella garanzia delle libertà fondamentali del cittadino, oppure anche quanto affermava l’on. Bozzi, sul rischio che si poteva incorrere “nella creazione di giudici speciali per fini politici contingenti”. Per questo, nella Costituzione è stata inserita la formula di cui sopra che stabilisce che le giurisdizioni speciali sono vietate.

Se il divieto di istituire nuovi giudici speciali sarebbe, pertanto, uno di quei principi supremi che non possono essere sovvertiti nel loro contenuto essenziale da una riforma costituzionale, quello che occorre aspettarsi, qualora passi la riforma, è un intervento della Corte costituzionale, che, con la sent. n. 1146/1988 si è definita “competente a giudicare sulla conformità delle leggi di revisione costituzionale e delle altre leggi costituzionali anche nei confronti dei principi supremi dell’ordinamento costituzionale”, affermando anche che “Se così non fosse, del resto, si perverrebbe all’assurdo di considerare il sistema di garanzie giurisdizionali della Costituzione come difettoso o non effettivo proprio in relazione alle sue norme di più elevato valore”.

Un’ultima domanda sul punto: la Sezione disciplinare del CSM è un giudice speciale? Anche l’assetto odierno non è risultato esente da dubbi sulla conformità all’art. 102 Cost. Viene rilevato, in particolare, che il CSM non era un “organo di giurisdizione ad hoc”, bensì “una ramificazione interna all’organizzazione dell’organo di “autogoverno” della magistratura”. Pertanto, si è ritenuta compatibile costituzionalmente la sezione disciplinare del CSM in base al fatto che rientrava in quanto previsto dall’art. 105 Cost. ma anche tenendo conto che “l’istituzione della sezione non dà vita, pertanto, ad una nuova giurisdizione speciale, ma rappresenta il risultato della revisione legislativa della precedente organizzazione della giurisdizione disciplinare”. L’Alta Corte, invece, rappresenta una figura che si colloca al di fuori dei due – probabili – CSM, data la sua “natura implicitamente ‘derogatoria’ dell’art. 102, comma II, della Costituzione”.

2.3 Le impugnazioni

Sul versante delle impugnazioni avverso le sentenze emesse dall’Alta Corte, viene previsto che codeste andrebbero proposte dinanzi alla stessa Alta Corte che giudicherà, però, senza la partecipazione dei componenti che hanno concorso a pronunciare la decisione impugnata. La volontà del legislatore costituzionale, pertanto, consiste nel rinchiudere tutto ciò attinente al procedimento disciplinare nell’Alta Corte, evitando qualunque controllo di altra giurisdizione, tra cui anche quello per violazione di legge compiuto dalla Cassazione. Secondo alcuni, quanto sopra potrebbe porsi in contrasto con l’art. 111 Cost. che permette sempre il ricorso per cassazione avverso tutti i provvedimenti giurisdizionali per violazione di legge, salvo per le sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra.

Il problema risulterebbe se tale riforma si analizza con gli occhi dell’art. 24 Cost., considerato principio supremo, il cui comma 2 sancisce che “La difesa è diritto inviolabile in ogni stato e grado del procedimento”. L’impossibilità, per il magistrato che incorre in una decisione disciplinare, di ottenere un riesame da parte di un organo “altro” costituirebbe una lesione di diritto di difesa del magistrato. Inoltre, una tale innovazione potrebbe portare anche ad una potenziale situazione di condanna della CEDU nei confronti dell’Italia. Per via di quanto sopra, già sono in atto tentativi di interpretazione coerente con le altre disposizioni costituzionali. In particolare, nel momento in cui l’art. 4, co. 7, del d.d.l. costituzionale di cui sopra afferma che “è ammessa impugnazione, anche per motivi di merito, soltanto dinanzi alla stessa Alta Corte”, ricorrendo all’interpretazione di cui sopra, sembrerebbe che tale limitazione si applicherebbe solamente alle sentenze di primo grado, mentre per il secondo grado rimarrebbe esercente giurisdizione la Cassazione. Pertanto, secondo l’interpretazione di cui sopra, i magistrati che eventualmente risultino gravati da un procedimento disciplinare dinanzi alla eventuale nuova Alta Corte potrebbero contare su tre gradi di giudizio. L’effetto collaterale, qualora si decidesse di seguire questa via interpretativa, è data dall’allungamento dei tempi del giudizio.

2.4 Le riserve di legge

Rimarrebbe la riserva di legge in materia di illeciti disciplinari, di sanzioni. Idem anche per la composizione dei collegi, per le forme del procedimento disciplinare e per le norme necessarie per il funzionamento dell’Alta Corte, ed anche per la rappresentanza nel collegio dei magistrati giudicanti o requirenti. Viene prevista, però, la necessità che l’Alta Corte si ripartisca in collegi, e quindi una sostanziale impossibilità che codesta possa pronunciare in plenum. Quanto sopra potrebbe apparire coerente con la volontà di dare all’Alta Corte, secondo un’interpretazione letterale del disegno di legge costituzionale, due gradi di giudizio.

Il disegno di legge costituzionale non prevede, invece, criteri di formazione dei collegi, rimettendoli alla riserva di legge, ma con un chiaro obbligo di risultato: quello di assicurare “che i magistrati giudicanti o requirenti siano rappresentanti nel collegio”. Quella vocale “o” potrebbe prefigurare, però, che giudicanti e requirenti si trovino nello stesso organo, ma non negli stessi collegi. Ciò potrebbe far pensare ad un vecchio disegno di legge costituzionale presentato nel 2011, dove venivano previsti due CSM ed una Corte di disciplina, quest’ultima divisa in due sezioni, una per i giudicanti ed un’altra per i requirenti.

La domanda che ci si pone è se l’Alta Corte può adottare, come decisione disciplinare, il trasferimento del magistrato, anche in via cautelare, materia che rimarrebbe in capo ai CSM. Ultimo aspetto da approfondire rimane quello sulla titolarità dell’azione disciplinare, nonché sull’esercizio dell’accusa nel procedimento disciplinare.

2.5 Un aspetto delicato: l’iniziativa disciplinare

Ad oggi – come sopra già fatto presente – risultano investiti dell’iniziativa disciplinare il Ministro della giustizia ed il Procuratore generale presso la Corte di Cassazione, mentre è titolare dell’azione disciplinare solo quest’ultimo. L’asimmetria che verrebbe a crearsi è che il Procuratore generale presso la Corte di cassazione rimarrebbe membro di diritto del solo futuro (e probabile) Consiglio superiore della magistratura requirente; pertanto, apparirebbe irragionevole che abbia anche la titolarità dell’azione nei confronti dei giudici, provocando “un’asimmetria interna all’ordine giudiziario”. Infatti, a tale problema hanno posto rimedio l’ordinamento portoghese, prevedendo la titolarità dell’azione disciplinare in capo al Procuratore generale solamente per i magistrati requirenti, non anche per i giudicanti. Anche la Commissione bicamerale D’Alema aveva posto una soluzione per rimediare all’incombenza di cui sopra: istituire un Procuratore generale eletto dal Parlamento, avente la funzione di avviare l’azione disciplinare sia per i giudicanti, che per i requirenti. Pertanto, il problema potrebbe essere risolto in due modi, alternativi tra loro: 1) il Ministro della giustizia rimane l’unico titolare dell’azione disciplinare e viene creato un ufficio volto “a sostenere processualmente l’incolpazione di fronte all’Alta Corte”; 2) l’azione spetta – in contitolarità – agli organi di rappresentanza dei due Consigli superiori della magistratura.

Parte curata da Antonio Natale, caporedattore sezione Europa

Bibliografia e fonti

Prima parte – Dalla figura del giudice istruttore al Pubblico Ministero

• Kelsen H., “Che cos’è la giustizia”, Macerata, Qoudlibet, 2021
• Tonini P. e Conti C., “Manuale di procedura penale”, Milano, Giuffrè, 2024
• Guzzetta G. e Marini F. S., “Diritto pubblico italiano ed europeo”, Torino, Giappichelli, 2022

Seconda parte – Il Consiglio Superiore della Magistratura: come cambierebbe con la nuova Riforma

• V. Crisafulli, L. Paladin; Commentario breve alla Costituzione. Cedam, Padova 1990
• F. Modugno (a cura di); Diritto pubblico, VI ed. Giappichelli, Torino 2023
• T. Martines; Diritto costituzionale, XVI ed. Giuffrè, Milano 2022
• R. Bin, G. Pitruzzella, Diritto costituzionale, XVIII ed. Giappichelli, Torino 2017
• G. Melis, Le correnti nella magistratura. Origini, ragioni ideali, degenerazioni in Questione Giustizia(https://www.questionegiustizia.it/articolo/le-correnti-nella-magistratura-origini-ragioni-ideali-degenerazioni_10-01-2020.php)

Citazioni inserite nel testo:

[1] https://www.associazionemagistrati.it/storia

[2] A. Pizzorusso, L’organizzazione della giustizia in Italia. Einaudi, Torino 1990

[3] «Sono corporativi temono scelte bipartisan» R. Bernardini intervistata da G.G. Vecchi, Corriere della Sera, 22 agosto 2008

[4] L. Palamara, A. Sallusti, Il sistema. Rizzoli, Milano 2022

[5]Riforma dell’ordinamento giudiziario e del Consiglio Superiore della Magistratura, Dossier n. XX, XVIII Legislatura, Servizio studi Camera dei Deputati, Roma, 2022.

[6] Delibera del CSM del 7 ottobre 2020 – “Linee programmatiche in materia di conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi”

[7] Relazione al Parlamento sull’amministrazione della giustizia – anno 2020, Roma, 2021.

[8] S. Franzoni, Chi abusa dell’autonomia rischia di perdere l’autogoverno?, in Forum di Quaderni Costituzionali, 4, 2020

[9] Così G. Silvestri in commento agli artt. 104-107 Cost., in Commentario alla Costituzione, UTET

[10] Ibidem

Terza parte – L’Alta Corte Disciplinare

1. Sistema Penale: https://www.sistemapenale.it/it/opinioni/biondi-lalta-corte-disciplinare e https://www.sistemapenale.it/it/scheda/separazione-delle-carriere-la-riforma-in-pillole
2. Consulta Online: https://giurcost.org/contents/media/posts/26156/gullino.pdf
3. Diario di diritto pubblico: https://www.diariodidirittopubblico.it/sullalta-corte-disciplinare-un-nuovo-giudice-speciale-in-violazione-dellart-102-costituzione/
4. Testo di legge costituzionale pubblicato il 30 novembre 2025 nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2025/10/30/25A05968/sg
5. Corte costituzionale: https://www.cortecostituzionale.it/scheda-pronuncia/2025/125 e https://www.cortecostituzionale.it/scheda-pronuncia/1988/1146
6. Normattiva: https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:2022-06-17;71 , https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1958-03-24;195~art4 e https://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:decreto.legislativo:2006-02-23;109
7. Ministero della giustizia: https://www.giustizia.it/giustizia/page/it/termine_del_glossario?contentId=GLO128148

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