In particolare, tale gruppo è stato incaricato di rappresentare tutte le quarantasei Alte Parti contraenti della Convenzione europea dei diritti dell’Uomo e l’Unione nella gestione dei rapporti d’integrazione tra le due compagini interessate. Il “gruppo” era già stato costituito dopo i primi dieci anni degli anni duemila con le stesse finalità, ma i lavori erano culminati nel celebre Parere 2/13 della Corte di giustizia dell’Unione europea. Quest’ultima, incaricata di valutare la legittimità procedurale e la compatibilità con i trattati degli accordi internazionali stipulati dall’Unione, si pronunciava negativamente sulla fattibilità di un eventuale adesione, rilevando problemi legati alla conservazione dell’autonomia del diritto UE ed alla ripartizione di giurisdizione tra le rispettive Corti (Corte di giustizia stessa e Corte europea dei diritti dell’Uomo.).

I negoziati in questione trovano fondamento nell’art. 6, par. 2 TUE, così come modificato dal Trattato di Lisbona. Esso ha posto la base giuridica per l’adesione alla CEDU, andando ad assottigliare la carenza di presupposti già riscontrata dalla Corte di giustizia nel più risalente Parere 2/94. L’adesione alla Convenzione, che secondo Johan Callewaert non può essere intesa solo come un’obbligazione di mezzi ma anche di risultato, permetterebbe un innalzamento della coerenza giuridica nella protezione dei diritti umani all’interno dello spazio giuridico europeo, andando a regolare istituzionalmente i rapporti sistemici e giudiziari tra l’ordinamento dell’Unione europea e la CEDU. Infatti, ad oggi si possono osservare cortocircuiti nella protezione dei diritti umani nei termini di un’imperfetta comparabilità delle metodologie di tutela dei diritti fondamentali nei due sistemi. Inoltre, essendo l’Unione europea un soggetto giuridico estraneo alla CEDU, al contrario di tutti i suoi Membri che risultano tra le Alte Parti della Convenzione, la situazione attuale è connotata da una sorta di immunità dell’UE nei confronti del sindacato della Corte europea dei diritti dell’uomo, la quale non può pronunciarsi sulle responsabilità dell’Unione europea per possibili violazioni dei diritti umani. Per contro, quest’ultima Corte, può censurare tutti gli atti lesivi dei diritti fondamentali dell’uomo adottati dagli Paesi membri dell’UE in attuazione del diritto dell’Unione, lasciando gli Stati chiamati in giudizio in una paradossale impasse dove conformandosi alla CEDU violerebbero il diritto UE, ma applicandolo verrebbero esposti al giudicato della Corte EDU. Per ultimo, ma non per importanza, la Corte di giustizia dell’Unione europea non di rado si è resa protagonista di bilanciamenti tra i diritti fondamentali, gli interessi dei trattati e con principi cardine come quello della fiducia reciproca e primato ove i diritti umani ne sono usciti penalizzati. Un’istituzionalizzazione dei rapporti per mezzo dell’adesione contribuirebbe a ridurre le discrasie di questo genere tra i due ordinamenti.

Dopo la battuta d’arresto del 2014, i negoziatori in sede di confronto hanno prodotto un nuovo progetto di accordo di adesione presentando, nel marzo del 2023, un testo rinnovato basato sull’impronta del precedente e corredato di strumenti volti alla risoluzione degli ostacoli sollevati dalla CGUE. Detto progetto presenta una divisione in quattro panieri (baskets) organizzati per materia, al fine di superare positivamente tutti gli scogli emersi dal Parere 2/13.

Il Basket 1 fa riferimento alla conservazione delle caratteristiche dell’ordinamento dell’Unione nell’ambito delle procedure giudiziarie dinanzi alla Corte EDU. Nello specifico va a definire il funzionamento e le caratteristiche dei meccanismi del convenuto aggiunto e del previo coinvolgimento al fine di evitare che la sottoposizione dell’Unione alla giurisdizione della Corte EDU possa impattare negativamente sulla ripartizione delle competenze tra Unione e Stati membri o sul monopolio della CGUE sull’interpretazione definitiva del diritto eurounitario. Questo permetterebbe di sanare il difetto di partecipazione dell’Unione europea ai giudizi dinnanzi alla Corte EDU e le garantirebbe l’opportunità di interpretare il diritto UE esprimendosi preliminarmente sulla compatibilità di quest’ultimo con i diritti fondamentali, nei casi in cui l’Unione sia convenuta aggiunta ed una simile questione arrivasse alla Corte EDU senza essere prima passata da Lussemburgo.

Il Basket 2 predispone le modalità per il superamento del conflitto tra l’art. 33 CEDU e l’art. 344 del TFUE. Il nuovo progetto, limitando l’applicazione dell’art. 33 della Convenzione nei rapporti tra UE e Stati membri ed in quelli tra Paesi membri, previene il conflitto normativo stabilendo, inoltre, che esclusivamente l’Unione europea possa stabilire quando una controversia rientri in una questione di diritto UE ai sensi dell’art. 344 TFUE, consentendo la conservazione dell’autonomia del diritto UE. Il secondo paniere contiene anche modifiche al funzionamento del Protocollo n. 16 CEDU. In materia, la nuova regolamentazione di rapporti tra i sistemi prevede che nessun giudice nazionale degli Stati membri possa considerarsi come una delle «più alte giurisdizioni» citate da suddetto protocollo e legittimate a richiedere un parere consultivo alla Corte EDU, nel caso in cui la questione in esame rientri nell’ambito di applicazione del diritto UE. In questo modo la Corte di giustizia non subirebbe alcuna alterazione della sua attività d’interpretazione.

Il Basket 3 è stato dedicato interamente alla risoluzione delle problematiche emerse a riguardo del principio della fiducia reciproca tra Stati membri. Tale principio cardine dell’Unione, secondo quanto espresso dalla CGUE nel Parere 2/13, sarebbe stato messo a repentaglio dall’adesione alla CEDU. Il testo prevede espressamente che l’adesione non dovrà recare danno all’applicazione del principio di mutua fiducia, ribadendo però che non possa operare in maniera automatica, ben potendosi generare situazioni di protezione dei diritti umani manifestamente deficitaria.

Un altro profilo, non particolarmente problematico, attiene al conflitto tra l’art. 53 CEDU e l’art. 53 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea. Le norme in questione permettono agli Stati di applicare uno standard nazionale di protezione dei diritti dell’uomo più elevato rispetto a quello dei rispettivi sistemi transnazionali. L’interesse primario della Corte di Giustizia era, invero, quello della conservazione della dottrina Melloni, per la quale, in ossequio al principio del primato, non è consentita una deroga migliorativa della tutela dei diritti fondamentali in materie armonizzate su standard individuabili senza margini di discrezionalità. I negoziatori hanno convenuto che l’art. 53 della CEDU, non preclude alle Alte Parti contraenti, che sono anche membri dell’Unione, di applicare un livello un livello armonizzato di protezione dei diritti umani, purché questo non risulti inferiore a quello stabilito dalla Convenzione.

L’ultimo paniere, il Basket 4, avrebbe dovuto essere dedicato alla risoluzione delle problematiche emerse sulla giurisdizione delle Corti europee in tema di Politica Estera e Sicurezza Comune (PESC), poiché «la competenza ad effettuare un controllo giurisdizionale su atti, azioni od omissioni dell’Unione, anche in rapporto ai diritti fondamentali, non può essere attribuita in via esclusiva ad un organo giurisdizionale internazionale che si collochi al di fuori del quadro istituzionale e giurisdizionale dell’Unione». Al momento della redazione del progetto di accordo la Corte di giustizia non possedeva la giurisdizione per pronunciarsi sulle violazioni dei diritti dell’uomo derivanti da atti legati alla PESC, rendendo inevitabile il coinvolgimento della Corte EDU per la tutela dei diritti fondamentali, in contrasto con l’autonomia del diritto UE. Invece di giungere ad una soluzione negoziale si è scelto di lasciare il Basket 4 vuoto e di consentire all’Unione di superare l’ostacolo internamente. Con la sentenza KS e KD, la Corte di giustizia ha effettivamente deciso di avvicinarsi a quanto auspicato dai redattori del progetto di accordo, pronunciandosi sulla portata dei limiti imposti dai Trattati alla propria competenza nell’ambito PESC e rendendosi competente a conoscere le questioni della sfera PESC che non sarebbero ricollegabili direttamente a scelte politiche o strategiche nazionali.

Pertanto, considerati questi sviluppi, sembrerebbe che ci si stia incamminando verso l’obiettivo finale, anche se il nuovo testo presenterebbe non poche complessità procedurali che potrebbero influenzare i requisiti di effettività e tempestività di cui è meritevole la tutela dei diritti fondamentali.

A cura di Edoardo Giulio Rossi

Fonti e dottrina (articoli, libri e saggi):

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