Le cave di marmo: risorse strategiche tra territorio nazionale ed europeo

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Le cave di marmo: risorse strategiche tra territorio nazionale ed europeo

Agosto 14, 2025
Luigi Monti

Gli Stati affrontano quotidianamente situazioni con risvolti concernenti l’autonomia, l’indipendenza da ingerenze straniere o sovranazionali, l’armonizzazione delle norme di diritto interno e la cooperazione tra gli organismi. Un aspetto molto interessante che vale la pena approfondire riguarda certamente il volersi tenere al passo con i tempi attualizzando la normativa vigente ai cambiamenti sempre più radicali a cui la società va inevitabilmente incontro.

Uno dei campi di applicazione più permeati del diritto resta sicuramente l’ambito tributario: analizzare la storia, la formazione, l’istituzione, l’accertamento ed infine la riscossione del tributo, permette al cittadino di capire più concretamente quale sia l’azione dell’ente di riferimento (Stato, Regione o ente locale che sia), entro quale perimetro esso agisca e quali conseguenze scaturiscano. Un caso davvero peculiare è quello che si è verificato nei comuni di Massa e Carrara, avente ad oggetto la gestione delle cave di marmo, risorsa unica del territorio.

A causa delle continue segnalazioni riguardo allo smodato inquinamento dovuto al trasporto delle risorse estratte, l’ente locale di riferimento si era visto costretto a trovare una soluzione, in modo da risolvere il disagio vissuto dalla popolazione autoctona, in accordo con le aspettative delle imprese. Il risultato di questa cooperazione era la cosiddetta “strada dei marmi”, una via di comunicazione adibita al collegamento dei siti di estrazione, senza che i mezzi pesanti dovessero attraversare il centro cittadino. Un traguardo storico insperato, con il quasi totale azzeramento dei livelli di inquinamento e la costruzione di un’opera pubblica lunga 8 km, di cui ben 6 in una galleria, con uso esclusivo da parte delle imprese dei cavatori per velocizzare e rendere più sicuro il trasporto delle materie estratte. Se da un alto si è risolto un problema, dall’altro ne permangono altri, quali ad esempio la manutenzione ordinaria delle strade montane.

I comuni si sono ritrovati a gestire le cave di marmo che rappresentano una ricchezza inestimabile ma anche una questione aperta da tantissimo tempo. Bisogna infatti affrontare il tema partendo dalla natura giuridica dei beni per poi arrivare a delineare il pagamento del contributo di estrazione.

Il primo punto può essere sintetizzato attraverso una classificazione delle cave, secondo le due macrocategorie di beni privati e pubblici: i primi sono tutti quelli la cui titolarità appartenga a soggetti privati, siano essi persone fisiche o giuridiche, di cui questi ultimi godono della piena disponibilità; i secondi, invece, sono nella sfera operativa degli enti territoriali. A loro volta i beni pubblici possono essere distinti in tre gruppi differenti: i beni demaniali, i beni patrimoniali indisponibili e disponibili. I primi fanno parte del demanio statale o degli altri enti pubblici e hanno una destinazione d’uso pubblica, a seconda che il bene faccia parte del demanio naturale o artificiale, caratterizzati da inalienabilità, imprescrittibilità e non soggetti ad usucapione; i secondi non fanno parte del demanio ma sono destinati ad un pubblico servizio, caratterizzati da inalienabilità fintantochè perdura la destinazione d’uso pubblica, nel momento in cui essa dovesse cessare cambierebbe la destinazione; infine, i terzi non sono destinati ad un uso o ad un servizio pubblico, pertanto, vengono gestiti come fossero bene privato e, di conseguenza, sono soggetti alle regole del diritto privato e non godono di inalienabilità.

Tutte le ipotesi sono plausibili, ricordando però che storicamente le cave vengono considerate “beni estimati”, ovverosia beni privati per consolidata attestazione storica-giuridica, in virtù delle pregresse leggi estensi, nella forma dell’editto del 1751 della duchessa di Carrara Maria Teresa Cybo Malaspina, moglie di Ercole III d’Este.

In tale documento si riporta “se l’allibrazione delle medesime (cave) è seguita venti anni prima della presente Nostra ordinazione niun diritto pretendere mai più possa sopra di esse o sopra i loro possessori, la vicinanza ne’ cui Agri sono situate non altrimenti che se a favore dei possessori medesimi militasse l’immemorabile…”, esplicitando la natura delle cave come beni privati estimati, in forza della quale il 30% dei cavatori si appella per veder riconosciuto il proprio diritto a sfruttare l’area senza pagare la concessione, in quanto essi agiscono come fossero i proprietari. Il Comune di Carrara ha cercato di far valere le proprie ragioni nel definire le cave come beni pubblici, in particolare beni patrimoniali disponibili o indisponibili, a seconda della destinazione, rispettivamente inerente ad un interesse pubblico (come l’attività strategica soggetta ad un controllo pubblico) o ad una gestione secondo le logiche di mercato guardando più all’opportunità di valorizzazione, il che rientrerebbe nelle prerogative del Comune dato che le cave sono risorse incidenti sull’economia del territorio e rappresentano un unicum ambientale impressionante circoscritto per quell’estensione. La questione è proseguita nel 1994 e poi nel 2013, con due interventi del Comune per rendere le cave patrimonio pubblico, sottraendolo alla disponibilità dei privati, i quali hanno però opposto il proprio diritto di proprietà o a considerarsi tali grazie all’editto del 1751, paragonando ad un esproprio l’azione di un regolamento comunale che dichiarasse quei beni come pubblici. Nel 1995 la Corte costituzionale aveva dichiarato che le leggi estensi, le quali regolavano quei determinati tipi di contratto, fossero ormai obsolete, in quanto fossero improntate a schemi privatistici, senza assicurare in maniera adeguata l’interesse pubblico nella gestione delle cave. L’assunzione delle concessioni come perpetue e la mancanza di un controllo pubblico efficace avevano portato a voler aggiornare la materia, allineandola ad una concezione più moderna, basata sulla trasparenza. Si riporta di seguito la descrizione delle posizioni dei due modelli: “In generale i due sistemi si differenziano profondamente in ordine al perseguimento delle finalità di interesse pubblico. La legislazione estense è improntata a schemi privatistici, che assimilano il diritto del concessionario all’enfiteusi, con la differenza però della mancanza dell’obbligazione di migliorare il fondo (e del diritto di affrancazione): le modalità tecniche e la misura dello sfruttamento della cava sono rimesse in definitiva all’arbitrio del concessionario, al di fuori di ogni controllo del Comune sulla sua attività. L’interesse generale della collettività fruisce di una tutela solo indiretta e mediata, ma come nota la relazione presentata il 16 agosto 1955 dalla commissione di esperti nominata dal Comune di Carrara (pag. 21) attraverso norme (quale la sanzione facoltativa di caducità della concessione nei casi di alienazione o cessione di esercizio non autorizzata o di inoperosità della cava per un biennio) “inadeguate a soddisfare le esigenze del pubblico interesse connesse con la coltivazione delle cave, perché non ne assicurano la continua attività e lo sviluppo, né garantiscono il diritto del Comune alla integrità del suo patrimonio ed alla inalienabilità delle cave, contro le usurpazioni e i trasferimenti illegittimi delle concessioni e gli altri abusi da parte dei privati”[1]. Aggiunge, inoltre, che “la disciplina delle cave nella legge mineraria del 1927, al pari di quella delle miniere, ha un’impronta schiettamente pubblicistica, direttamente ordinata a fini di utilità generale e comportante l’assoggettamento della coltivazione della cava alla vigilanza della pubblica amministrazione tendente a controllare che essa si svolga con modalità tecniche e con mezzi economici adeguati (cfr. sentenze nn. 20 del 1967 e 7 del 1982), con obbligo dell’imprenditore sia lo stesso proprietario del suolo o il terzo concessionario nel caso previsto dall’art. 45, secondo comma di mettere a disposizione dei funzionari delegati tutti i mezzi necessari per ispezionare i lavori (art. 29, richiamato per le cave dall’art. 45, ultimo comma). La valutazione espressa dalle sentenze citate con riguardo al diritto del proprietario del fondo, che abbia conservato la disponibilità della cava, è riferibile anche al caso di coltivazione della cava ad opera di un terzo in regime di concessione (analogo al regime minerario): sebbene nella concessione amministrativa si innesti un contratto, il diritto reale di godimento che ne deriva è “attribuito con i limiti impressi dalla rilevanza pubblica del bene”, i quali “si inseriscono nella struttura del diritto … vincolandolo indissolubilmente a un esercizio che svolga quella funzione d’interesse generale cui la cava è, di per sé, destinata”. Si aggiunga che nel nuovo ordinamento costituzionale è emerso, con rilevanza crescente, un altro interesse generale, col quale la prosecuzione delle attività estrattive deve armonizzarsi, cioè l’interesse alla salvaguardia del territorio e dell’ambiente. Per la tutela di questo interesse la legge 29 novembre 1971, n. 1097, con una norma avente valore di principio, ha riconosciuto e fatta “salva, per tutta la materia afferente alle cave, la competenza della Regione ad emanare apposite norme legislative” (art. 3, terzo comma), ammettendo così “interventi regionali legislativi (e perciò amministrativi) regolanti l’attività estrattiva e trascendenti il quadro della legislazione nazionale fino allora vigente” (sentenza n. 7 del 1982, cit.). Nell’ambito di questa competenza si legittimano l’art. 2, comma 4, della legge regionale in esame, nonché l’art. 3, il quale tiene ferma in via transitoria, fino all’approvazione del regolamento comunale di cui all’art. 1, la soggezione della coltivazione degli agri marmiferi di Massa e Carrara all’autorizzazione del Comune prescritta dall’art. 11 della legge reg. 30 aprile 1980, n. 36 (cfr., con riferimento all’analoga disposizione della legge della Regione Piemonte, 22 novembre 1978, n. 69, sentenza n. 499 del 1988). La diversa impostazione dei due sistemi e la reciproca inadattabilità di nuclei fondamentali delle rispettive discipline escludono che l’art. 64, terzo comma, del r. d. n. 1443 del 1927 possa essere interpretato come norma recettizia dell’ordinamento delle leggi estensi, nel quale i futuri regolamenti comunali dovrebbero inserirsi rispettandone le linee essenziali (cfr. relazione cit., pagg. 6, 47). L’art. 64 ha mantenuto in vigore la legislazione preunitaria solo in via transitoria, fino al giorno dell’entrata in vigore dei detti regolamenti: ai Comuni di Massa e Carrara è attribuito un potere regolamentare autonomo, con efficacia analoga a quella della legge e quindi abilitato anche a incidere sui rapporti privati in funzione di un rinnovamento della disciplina della coltivazione delle cave in conformità della legge mineraria e nei limiti della legislazione regionale protettiva del territorio e dell’ambiente”[2].

Quindi l’art. 64, comma 3, del r. d. n. 1443 del 1927 ha tenuto in vigore quella legislazione solo in via transitoria.

Il sindaco di Carrara del momento aveva chiesto la copertura di una legge regionale e nel 2013 era stato convocato un gruppo di esperti per stabilire se nell’editto fosse o meno presente il diritto di proprietà. Dopo due anni, la Regione è intervenuta con una legge regionale, la n. 35 del 25 marzo 2015, intitolata “Disposizioni in materia di cave. Modifiche alla l. r. 104/1995, l. r. 65/1997, l. r. 78/1998, l. r. 10/2010 e l. r. 65/2014”, in materia di regolazione e gestione delle cave con l’abolizione della categoria dei beni estimati. Al capo VI, rubricato “Disposizioni relative al distretto apuo-versiliese”, l’art. 32, attinente alla proprietà degli agri marmiferi dei Comuni di Massa e Carrara, recitava al comma 1 “La Regione, con il presente capo, disciplina l’attività estrattiva nell’ambito del distretto apuo-versiliese, nell’esercizio della propria potestà legislativa in materia di attività estrattive e nel rispetto dei principi e istituti giuridici storicamente consolidatisi in riferimento allo sfruttamento dei marmi negli agri marmiferi vicinali e alla disciplina generale di cui all’editto della Duchessa Maria Teresa Cybo Malaspina del 1 febbraio 1751”. Al secondo comma invece “Considerata la condizione di beni appartenenti al patrimonio indisponibile comunale degli agri marmiferi di cui alle concessioni livellarie già rilasciate dai Comuni di Massa e Carrara e dalle soppresse “vicinanze” di Carrara, già disciplinate ai sensi dell’art. 1, comma 2, della legge regionale 5 dicembre 1995, n. 104 (Disciplina degli agri marmiferi dei Comuni di Massa e Carrara), entro il 31 dicembre 2019, i Comuni di Massa e Carrara provvedono alla ricognizione dei tali beni, danno comunicazione dell’accertamento ai titolari delle concessioni e delle autorizzazioni alla coltivazione dei beni medesimi e provvedono ai conseguenti adempimenti ai sensi del presente capo”.

L’obiettivo era, quindi, dichiarare decaduto l’editto della duchessa Maria Teresa e successivamente anche i beni estimati, rendendoli di fatto beni pubblici. Su ricorso del Governo Renzi contro la legge regionale n. 35 del 2015, la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 32, comma 2, per la parte in cui qualifica la natura giuridica di beni estimati poiché la competenza spettava esclusivamente allo Stato, attraverso l’azione del Parlamento che debba abolire l’editto[3].

La risposta del 2016 ha chiarito nuovamente l’importanza dell’editto e ciò ha condizionato il numero di cavatori che non ha dovuto fare gare per rinnovare la concessione, dato che si sono rinnovate automaticamente di 30 anni in 30 anni.

Nel 2018 la Regione Toscana ha approvato una proposta di legge relativa al tema inviandola alla Camera dei deputati, ma la questione è rimasta irrisolta, in una fase di stallo, in quanto non è mai stata presa in considerazione.

Una soluzione temporanea è stata raggiunta nel 2023 attraverso la stipulazione di una convenzione con il Comune a partire dal 2042: è stata prevista una proroga della concessione per 18 anni, a condizione che poi sia indetta una gara per il rinnovo della stessa e che le ditte coinvolte investano almeno il 50% del materiale estratto in progetti che contribuiscano allo sviluppo del territorio. Qui nasce un’ulteriore polemica, dato che tra i firmatari della convenzione ci sono anche quei cavatori che si dichiarano proprietari della cave che hanno impugnato tale provvedimento appellandosi nuovamente alle leggi estensi e riportando i livelli che regolamentano i contratti agrari già dal Medioevo. Il punto focale deve essere uno: dato che quei livelli sono stati concessi per 250 anni come perpetui, questo diritto può essere eliminato sic et simpliciter o è necessario un indennizzo (il quale ad esempio non era previsto dalla legge regionale n. 35 del 2015)? Sfruttando questa domanda possiamo concentrarci sulla seconda questione, analizzando il contributo di estrazione.

Quando il Comune è coinvolto nella gestione delle risorse, viene visto come ente a competenza generale che rappresenta la generalità degli interessi della collettività locale e si deve ammettere pacificamente la sua legittimazione ad impugnare i provvedimenti di concessione di sfruttamento di una cava ubicata sul suo territorio, in quanto è l’ente cui è attribuito in via primaria il potere di occuparsi del territorio e a cui spetta il più ampio dovere di tutela degli interessi della comunità locale. Di per sé il contributo non è considerato un indennizzo in senso stretto, ma, come tributo, esso resta un prelievo con funzione compensativa per bilanciare l’uso intensivo del territorio e la fruizione di un bene comune, calcolato in proporzione alla quantità e al valore del materiale estratto, in attuazione del principio di capacità contributiva. L’indennizzo per le imprese può configurarsi unicamente per la perdita patrimoniale riconoscendo la natura di beni privati alle cave. La procedura parte dalla pesa comunale, dove i materiali sono identificati, pesati e registrati per addebitare alla cava di appartenenza il contributo di estrazione: i valori oscillano dai 20 ai 67 euro circa a tonnellata, basandosi su un prezzo medio stabilito. A questo va poi aggiunto anche il canone di concessione pari al 5% del valore della cava (con il 30% dei cavatori che non lo paga perché si ritengono proprietari in base all’editto del 1751). La soluzione per poter dirimere la questione riguardo l’uso delle risorse locali da parte delle imprese e il problema della ridistribuzione della ricchezza potrebbe essere risolta attraverso la previsione di un’imposta comunale sul valore effettivo del materiale estratto, da un lato per garantire una maggior equità fiscale, una maggior trasparenza e tracciabilità delle risorse incentivando la qualità di produzione, dall’altro ci si pone il problema della valutazione del valore reale commerciale e dell’opposizione a cui si potrebbe andare incontro da parte delle imprese. Per ovviare a questa situazione, si potrebbe regolamentare un regime di agevolazioni per le ditte, in modo da tutelare le piccole e medie imprese con un sistema a soglia, incentivandole a operare a livello locale per poi portare in deduzione, secondo un meccanismo progressivo in attuazione dell’art. 53 Cost. per la capacità contributiva. Ad esempio, prevedere degli scaglioni che definiscono la quantità estratta, misurata in tonnellate, e stabilire le rispettive aliquote, partendo da una esenzione di base per chi estrae fino a 1000 tonnellate, per poi proseguire con un 5% fino alle 5000 tonnellate, un 10% fino alle 10000 tonnellate e un 15% oltre le 10000 tonnellate.

Ad oggi la questione rimane ancora aperta ma siamo sicuri che non sia necessario un intervento del legislatore europeo per fugare ogni dubbio e chiarire le eventuali criticità?

A cura di: Luigi Monti

[1] Corte Cost., 20 novembre 1995, n. 488.

[2] Corte Cost., 20 novembre 1995, n. 488.

[3] Corte Cost., 20 settembre 2016, n. 228.

Fonti articolo