1. Una premessa doverosa: il Patto sulla migrazione e l’asilo

Tale intervento non è isolato: rientra nella più ampia iniziativa titolata “Patto sulla migrazione e l’asilo”. Trattasi di un sistema comune dell’Unione europea, approvato il 10 aprile 2024 dal Parlamento europeo e successivamente adottato il 14 maggio 2024 dal Consiglio. L’iniziativa contiene un insieme di nuove norme per la gestione dell’immigrazione che tiene conto di obiettivi specifici, nonché valori europei. L’idea è quella di offrire un approccio globale volto a rafforzare ed integrare le principali politiche unionali in delicati settori quali la migrazione, l’asilo, la gestione delle frontiere e l’integrazione.

Gli obiettivi posti da tale Patto sono: 1) avere delle frontiere esterne sicure; 2) contare su procedure rapide ed efficaci; 3) optare per un sistema efficace di solidarietà e responsabilità; 4) mediante a partenariati, ottenere risultati nell’integrazione della migrazione.

Il primo obiettivo posto dal Patto risiede nell’ottenere frontiere esterne sicure. In particolare, si mira ad accertamenti rigorosi, all’implementazione della Banca dati Eurodac sull’asilo e la migrazione, a procedure di frontiera e rimpatri per chi non necessita di protezione ed ai protocolli di crisi ed all’azione contro la strumentalizzazione, qualora si verifichino situazioni di emergenza.

Il secondo obiettivo, invece, risiede nelle procedure rapide ed efficaci, mediante norme chiare in materia di asilo. Si mira a garantire i diritti delle persone, prevendo disposizioni per il riconoscimento dello status di rifugiato e, allo stesso tempo, prevenendo gli abusi.

Il terzo obiettivo consiste nel raggiungere “Un sistema efficace di solidarietà e responsabilità”, elaborando un quadro di solidarietà permanente sia da un punto di vista operativo che finanziario, ricorrendo a disposizioni più chiare per stabilire la competenza riguardo alle domande di asilo. Inoltre, si agisce anche sul fronte della prevenzione dei movimenti secondari, prevendendo che i richiedenti asilo debbano avanzare domanda di protezione internazionale al primo Paese membro dell’UE di ingresso e rimanervi fino alla determinazione dello Stato membro competente per la domanda di asilo.

Il quarto obiettivo risiede nell’esigenza di “integrare la migrazione nei partenariati internazionali” prevendendo azioni per la prevenzione delle partenze irregolari, la lotta al traffico di migranti, la cooperazione in materia di riammissione. Si lavora anche nell’ottica di promuovere percorsi legali, facilitando le assunzioni internazionali e creando situazioni di attrazione di talenti cittadini di Paesi terzi, dando a questi la possibilità di lavorare, studiare e formarsi nell’Unione europea.

2. Gli strumenti legislativi approntati nel Patto sulla migrazione e l’asilo

Per giungere a questi obiettivi, sono stati approntati diversi strumenti legislativi unionali.

          2.1. Il regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione

Per incominciare, va citato il Regolamento sulla gestione dell’asilo e della migrazione. Tale atto va a sostituire il c.d. “regolamento Dublino III” nell’ottica di migliorare il criterio di attribuzione dello Stato membro competente per la trattazione delle domande di asilo. Vi è, inoltre, l’istituzione di un meccanismo di solidarietà obbligatorio, ma flessibile, in capo agli Stati, volto a far fronte alle pressioni migratorie. Il Regolamento di cui sopra prevede termini più brevi per tutte le procedure di determinazione dello Stato membro competente. Viene previsto, altresì, l’obbligo di chiedere protezione allo Stato membro di primo ingresso, nonché termini più brevi per le procedure di rimpatrio tra Stati membri.

Allo stesso tempo, vengono rafforzati i criteri riguardanti la famiglia per la determinazione dello Stato membro competente. L’obiettivo posto è rappresentato dal dare priorità ai legami familiari nella determinazione dello Stato membro competente. Questo, nel caso di famiglie nate durante il percorso migratorio oppure qualora si abbia un familiare soggiornante regolarmente nell’UE con un permesso di lungo periodo. Inoltre, viene garantita la consulenza legale gratuita per tutti i richiedenti.

Il Regolamento, altresì, introduce un meccanismo di solidarietà permanente. Codesto, è obbligatorio ed è basato sulle esigenze funzionali. In particolare, si prevede che il 15 ottobre di ogni anno, la Commissione sarà tenuta ad adottare una relazione annuale di valutazione della situazione migratoria, insieme ad una decisione di esecuzione volta a stabilire se un determinato Stato membro è soggetto oppure rischia di essere gravato, nell’anno successivo, da pressioni migratorie o, comunque, ad una situazione migratoria significativa.

Altresì, è previsto che la Commissione elaborerà una proposta di atto di esecuzione del Consiglio contenente il numero di ricollocazioni e i contributi di solidarietà finanziaria stabiliti per l’anno successivo. Il Consiglio adotterà siffatto atto volto a sancire siffatta riserva di solidarietà. Codesta comprenderà gli impegni specifici assunti da ogni Stato membro per ciascuna tipologia di contributo di solidarietà. Tale contribuito può sussistere in ricollocazione dei richiedenti protezione internazionale, oppure in contributi finanziari (volti sia ad azioni negli Stati membri, che ad azioni nei Paesi terzi o in relazione a tali Paesi) o, ancora, in misure specifiche, quali il sostegno al personale od il sostegno in natura.

Per i Paesi membri che si trovino ad affrontare una “situazione migratoria significativa” è previsto che potranno ottenere una riduzione dei loro contributi di solidarietà. Qualora gli impegni in materia di ricollocazione risultassero insufficienti, le compensazioni di competenza diventano obbligatorie. Il presente procedimento verrà vigilato da un coordinatore UE della solidarietà presso la Commissione.

          2.2. Il Regolamento sulla procedura di asilo

Altro atto rientrante nel Patto è il Regolamento sulla procedura di asilo.

Codesto istituisce una procedura comune, equa ed efficiente, riguardante la decisione sul merito di una domanda di asilo. In particolare, l’atto stabilisce una procedura di frontiera obbligatoria in relazione sia per l’asilo che al rimpatrio alle frontiere esterne (queste ultime oggetto di regolamento apposito, dato che si basa su norme Schengen).

Si ragiona nell’ottica di procedure più semplici e più chiare, con termini ragionevoli, per l’accesso da parte dei richiedenti alla procedura e per la conclusione dell’esame delle domande. Ciò, unito a norme di prevenzione dei movimenti secondari. In relazione a questi ultimi, fondamentale è la previsione che se il soggetto presenta la domanda in uno Stato membro, ma in codesto si rende irreperibile e presenta una domanda analoga in un altro Stato membro, quest’ultima sarà considerata come reiterata.

Inoltre, viene prevista la garanzia della consulenza legale gratuita durante la fase amministrativa della procedura, insieme ad una maggiore attenzione alle persone vulnerabili e ad un elenco obbligatorio dei motivi alla base dei quali l’esame della domanda deve essere accelerato. Inoltre, si prevedono norme più chiare riguardo ai motivi di inammissibilità, nonché ai concetti di Paese terzo sicuro e Paese di primo asilo.

Va citata, in particolar modo, l’introduzione di una procedura di frontiera obbligatoria per l’asilo in tutti gli Stati membri, qualora ricorrano uno di questi tre casi: 1) le Autorità sono state indotte in errore dal richiedente (oppure quest’ultimo ha intenzionalmente distrutto o eliminato un documento di identità o di viaggio); 2) il richiedente risulta costituente pericolo per la sicurezza nazionale o l’ordine pubblico; 3) il richiedente è cittadino di un Paese terzo per il quale vi è un tasso non superiore al 20% di decisioni di riconoscimento della protezione internazionale. La durata di siffatta procedura è fissata a dodici mesi.

Se la domanda è respinta nell’ambito della procedura di asilo alla frontiera, il richiedente è trasferito alla procedura di rimpatrio, con durata massima fissata a dodici settimane, volta a far abbandonare il territorio dell’Unione europea a chi non ne ha diritto.

Novità anche per la designazione del Paese terzo sicuro: si prevedono in particolare i seguenti criteri da soddisfare per poter applicare siffatta qualificazione. In particolare, tra questi, si cita che non devono sussistere minacce alla vita, alla libertà di una persona per razza, religione, nazionalità, alcun rischio di danno grave.  Viene rimarcata la differenza tra due concetti: riguardo quello di paese terzo sicuro, trattasi di uno Stato che può essere considerato sicuro per il richiedente che non è cittadino dello stesso; per paese di origine sicuro, invece, si intende un paese considerato sicuro per i cittadini di codesto.

Riguardo più strettamente gli Stati membri, viene previsto che codesti possono applicare il concetto di Paese sicuro, avendo una maggiore chiarezza in merito ai criteri volti alla determinazione di codesto. Tali criteri risiedono nell’esistenza di un “collegamento sufficiente” tra il richiedente e il paese terzo in questione. Viene specificato che gli Stati membri possono avvalersi sia degli elenchi dell’Unione europea che di quelli nazionali. Inoltre, il concetto di paese sicuro potrà essere applicato anche individualmente dai Paesi membri.

Il Regolamento prevede, inoltre, un importante sistema di garanzie per i minori. Nell’osservanza del principio guida dell’interesse superiore del minore, si prevede che codesto venga valutato conformemente alla direttiva sulle condizioni di accoglienza. Viene prevista la figura del rappresentante provvisorio per i minori non accompagnati: tale soggetto ha la funzione di fornire ai primi supporto per la registrazione, per la presentazione della domanda nonché nel rilevamento delle impronte digitali e nelle altre fasi procedurali necessarie.

Inoltre, viene previsto che al minore non accompagnato – entro quindici giorni lavorativi a decorrere dalla presentazione della domanda – dovrà essere designato un rappresentante permanente. Viene anche previsto che, in relazione all’accertamento dell’età, si potrà ricorrere alla visita medica del minore soltanto in extremis.

Il Regolamento prevede, inoltre, un elenco di decisioni in relazione alle quali, qualora si propongano ricorsi, non si ottiene in automatico un effetto sospensivo: la persona ha, comunque, la possibilità – nella pendenza del ricorso – di chiedere l’autorizzazione a rimanere, fermo restando il potere del giudice di decidere d’ufficio.

          2.3. Il Regolamento concernente le situazioni di crisi e di forza maggiore

Altro Regolamento adottato in materia è quello concernente le situazioni di crisi e forza maggiore. L’atto prevede deroghe e misure di solidarietà per i Paesi membri.

Sulle misure di solidarietà, codeste possono consistere in ricollocazioni, contributi finanziari, nonché in misure di solidarietà alternative. In caso di insufficienza di codeste, si prevede che entrino in gioco le cc.dd. “compensazioni di competenza”: sta a significare che lo Stato membro contributore si assumerà la responsabilità dei richiedenti che già sono presenti sul territorio. Pertanto, gli Stati membri contributori si prenderanno in carico tutte le ricollocazioni. Eventuali eccedenze alla quota equa potranno essere dedotte dallo Stato membro dai futuri contributi in materia di solidarietà.

Si interviene anche in materia di deroghe, soprattutto nei termini, con proroghe per la registrazione delle domande di protezione internazionale (fino a diciotto settimane complessive), per la determinazione dello Stato membro competente (fino ad un totale di quattro mesi dalla data di registrazione della domanda). Inoltre, sono contemplate deroghe per l’applicazione della procedura di frontiera, a seconda della situazione.

          2.4. Il Regolamento Eurodac

Da citare il Regolamento Eurodac: codesto permette un arricchimento dalla banca dati sull’asilo Eurodac, integrata nel quadro di interoperabilità. In particolare, si potranno inserire in codesta non soltanto le domande, ma anche i richiedenti, con la possibilità di registrare altri dati. Eurodac permetterà anche di rilevare soggetti che entrino nell’Unione Europea e che rappresentino una minaccia per la sicurezza interne, nel rispetto di ingenti garanzie in materia di protezione dei dati. Quanto sopra, permetterà una velocizzazione delle procedure di asilo e di reinsediamento, riducendo i rischi legato allo sfruttamento od alla tratta per le categorie più vulnerabili.

          2.5. Il Regolamento sugli accertamenti

Altro atto inserito nel Patto sulla migrazione e l’asilo è dato dal Regolamento sugli accertamenti. Lo scopo è quello di prevedere norme uniche per il controllo e la registrazione dei migranti irregolari e dei richiedenti asilo che entrano nel territorio unionale.

In particolare, per i migranti che attraversano illegalmente le frontiere di sicurezza vengono previsti uniformi controlli sanitari, d’identità e di sicurezza. Viene, altresì, previsto un tempo massimo per il completamento degli accertamenti, risultante di sette giorni per gli accertamenti alle frontiere esterne e di tre in caso di persone fermate nei territori nazionali. Previsto l’indirizzamento rapido verso le procedure previste (procedura di frontiera oppure procedure regolari di asilo o di rimpatrio), nonché il monitoraggio del rispetto dei diritti fondamentali nelle attività di cui sopra.

          2.6. Il Regolamento qualifiche

Il Regolamento qualifiche si occupa di garantire l’applicazione di criteri comuni, da parte degli Stati membri, nella qualificazione delle persone come beneficiarie di protezione internazionale. In particolare, gli Stati membri sono obbligati a compiere quanto segue: a) verificare una soluzione alternativa all’interno del Paese di origine; b) qualora vi sia un pericolo per la comunità e la sicurezza insito nell’interessato, di revocare lo status di protezione internazionale; c) tenere conto “degli orientamenti aggiornata dell’Agenzia dell’UE per l’asilo (EUAA) sui paesi di origine in sede di valutazione e riesame delle domande”). Il Regolamento, inoltre, svolge la funzione di chiarire i diritti e gli obblighi dei beneficiari, fornendo informazioni armonizzate, nonché istituendo l’obbligo di rilasciare i permessi di soggiorno entro novanta giorni in un formato armonizzato. Inoltre, l’atto offre agli Stati membri la possibilità di subordinare l’accesso all’assistenza sociale all’effettiva partecipazione del beneficiario a misure di integrazione. Inoltre, viene previsto che gli status umanitari nazionali sono permessi solo per le persone che non rientrano nel Regolamento di cui sopra.

          2.7. La Direttiva sulle condizioni di accoglienza e il Quadro dell’Unione per il reinsediamento

Completano il Patto sulla migrazione e l’asilo la Direttiva sulle condizioni di accoglienza ed il Quadro dell’Unione per il reinsediamento.

Riguardo la prima, codesta prevede norme minime per l’assistenza ai richiedenti asilo da parte degli Stati membri. In particolare, vengono armonizzate le norme in materie di assistenza in tutta l’UE, stabilendo l’obbligo, per gli Stati membri, di garantirle. Vengono rafforzate salvaguardie e garanzie per soggetti particolari, quali i minori, nonché introdotte misure di flessibilità e gestione dei sistemi di accoglienza, uniti ad un maggior sostegno per l’integrazione dei richiedenti asilo.

Viene previsto, al fine di evitare movimenti secondari, che gli Stati membri non possano erogare condizioni materiali di assistenza quando un richiedente si trovi in uno Stato membro diverso da quello competente. Inoltre, viene previsto il termine di trenta giorni per il completamento della valutazione delle esigenze di accoglienza particolari, nonché che il trattenimento deve essere evitato qualora metta a rischio la salute fisica e mentale dei richiedenti. Per i minori, viene previsto che non saranno trattenuti e che beneficeranno di maggiore protezione, compreso l’accesso più rapido all’istruzione e, in caso di minori non accompagnati, ai rappresentanti designati.

Gli Stati membri potranno limitare la libertà di circolazione dei richiedenti asilo. Inoltre, sempre gli Stati forniranno l’accesso al mercato del lavoro entro sei mesi dalla registrazione della loro domanda. Gli Stati membri dovranno garantire l’erogazione di corsi di lingua, di educazione civica o di formazione professionale.

Il Quadro dell’Unione per il reinsediamento ha lo scopo di rafforzare i percorsi sicuri e legali per l’Unione europea a favore dei bisognosi di protezione. Inoltre, contribuisce al rafforzamento dei partenariati internazionali con i Paesi terzi che contano molti rifugiati. L’idea è quella di creare un approccio collettivo, nonché armonizzato, per il reinsediamento e l’ammissione umanitaria, con procedure comuni.

Viene prevista l’elaborazione di un piano biennale dell’Unione, adottato dal Consiglio sulla base di una proposta alla Commissione ed informato il Parlamento europeo. Tale piano dovrà prevedere: a) il numero totale di persone bisognose da ammettere nell’UE; b) il contribuito di ciascuno Stato; c) le priorità geografiche dell’UE per l’ammissione.

Sui partenariati, come fatto presente sopra, si procede ad un rafforzamento con i Paesi terzi. Rimane ferma la possibilità, per gli Stati membri, di ammettere rifugiati con un programma di reinsediamento e di ammissione umanitaria anche al di fuori del sopracitato piano dell’UE.

3. La Strategia quinquennale in materia di migrazione

Nell’introduzione, si è parlato di questa novità, presentata lo scorso 29 gennaio dalla Commissione europea. Con la Strategia quinquennale in materia di migrazione, vengono definiti gli obiettivi politici dell’Unione europea in materia di asilo e protezione, costituendo un vero e proprio programma con concrete priorità da attuarsi per i prossimi cinque anni. Viene ribadita la volontà dell’Unione di porre in essere un quadro equo e fermo, con l’obiettivo di gestire la migrazione insieme ai Paesi partner, pur rimanendo attaccata ai valori europei. Prevale il seguente principio: “è l’Europa a decidere chi entra nell’UE e in quali circostanze”. Previsti tre obiettivi principali: 1) “prevenire la migrazione illegale ed interrompere le attività criminali dei trafficanti”; 2) “proteggere le persone in fuga da guerre e persecuzione prevenendo, allo stesso tempo, gli abusi nel sistema”; 3) “attrarre talenti nell’UE, a favore della competitività dell’economia”.

Questi obiettivi verranno attuati con cinque priorità. La prima consiste nell’ “intensificare la diplomazia migratoria”, promuovendo gli interessi ed i valori dell’UE, mediante partenariati globali reciprocamente vantaggiosi ed intervenendo, con incentivi, sulla politica dei visti, del commercio e con il sostegno finanziario, nonché prevedendo modi innovativi di gestione dell’immigrazione con i Paesi partner. Si prevede, inoltre, di intensificare la lotta contro ai trafficanti di migranti, per prevenire viaggi pericolosi e con strumenti per monitorare attività finanziarie digitali e illecite. Quanto sopra, unito ad un nuovo regime di sanzioni e promuovendo percorsi di protezione e sostenere rimpatri dai Paesi terzi per ridurre la pressione sui partner, nonché proteggersi dagli abusi dei trafficanti.

La seconda priorità è volta al rafforzamento delle frontiere dell’UE nell’ottica del controllo e della sicurezza. Codesta verrà attuata con l’introduzione del sistema di ingressi/uscite (EES) e con il nuovo sistema europeo di autorizzazione ai viaggi (ETIAS), nonché esaminando tutti gli arrivi illegali nell’Unione ed applicando le procedure di frontiera alle frontiere esterne a partire da giugno dell’anno in corso. Previsto anche il rafforzamento di Frontex mediante la revisione del regolamento istitutivo.

La terza priorità risiede in “Un sistema di asilo e migrazione solido, equo e adattabile”, nell’ottica dell’assistenza delle autorità nazionali e del rafforzamento e dell’integrazione del patto.

La quarta priorità consiste nell’efficientamento del rimpatrio e della riammissione. A tal proposito, viene prevista l’istituzione di un “sistema europeo comune per il rimpatrio”, basato sulla proposta di regolamento sul rimpatrio, nonché nel miglioramento della riammissione da parte dei Paesi terzi.

La quinta priorità consiste nello stimolare la competitività migliorando la mobilità dei lavoratori e dei talenti. Per fare ciò, si rende necessario il potenziamento, nonché la stipula di nuovi partenariati, insieme alla semplificazione delle norme e del processo per l’attrazione delle competenze, riguardo al riconoscimento ed alla convalida delle qualifiche e delle competenze. Inoltre, si rinviene la necessità di combattere l’occupazione illegale e lo sfruttamento dei lavoratori migranti, nonché di migliorare l’integrazione negli Stati membri ospitanti, grazie ai sostegni dati con finanziamenti unionali.

Inoltre, viene promosso l’utilizzo pieno delle potenzialità date dalla digitalizzazione e dall’intelligenza artificiale, nella gestione dell’asilo e della migrazione, in particolare con l’istituzione, dall’anno in corso, di un forum sull’IA nella migrazione. Quanto sopra, al fine di fornire agli Stati membri strumenti moderni, più sicuri ed efficienti volti a migliorare la qualità, la coerenza e la tempestività del processo decisione, nonché la sicurezza ed i servizi per le persone.

Da un punto di vista finanziario, la Commissione europea, nelle proposte fatte per il prossimo quadro finanziario pluriennale 2028-2034, chiede di destinare almeno 81 miliardi di euro alle politiche in materia di affari interni, insieme ad uno strumento Europa globale. Quest’ultimo, al fine di avere un approccio strategico ai partenariati, in linea agli interessi dell’Unione europea anche in materia di immigrazione.

A cura di: Antonio Natale

Fonti

• Commissione europea: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_it, https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum/legislative-files-nutshell_it e https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/ip_26_233.
• Per l’immagine: foto di  Aum Globalda Pixabay (https://pixabay.com/it/photos/immigrazione-viaggio-visto-di-studio-8579109/ )